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生产安全事故调查费用谁来买单?

中国煤炭报 作者:薛学善 2019-04-22 17:18:18

2019年4月1日,国务院发布的《生产安全事故应急条例》正式实施。其中许多亮点引来热议,特别是确立救援费用由事故责任单位承担的原则,打破了“应急救援,不得收费”的规定和惯例,得到了业界广泛认同。与此同时,关于事故调查费用是否也应由事故责任单位承担的讨论也迅速展开。一种观点认为,生产安全事故救援与调查都是因发生事故而产生的,这两种费用都应该由事故责任单位承担;另一种观点认为,事故调查与事故救援性质不同,事故调查是政府履行法定职责的行政行为,调查费用不应由事故责任单位承担,而应当由履行职责的政府承担。笔者通过分析事故调查行政行为的法律属性,结合国内生产安全事故调查费用支出的现状,剖析事故调查与事故救援的区别,并结合有关部门、部分省市的做法,对事故调查费用的合理合法定位进行了探讨。

现行法律法规对事故调查费用的规定及施行现状

目前,现行的《安全生产法》与2007年国务院发布的《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院493号令)并没有关于事故调查费用的具体条款,也未授权由地方政府作出规定。在原国家安全监管总局有关事故调查的规章及规范性文件如《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》(安全监管总局13号令)及《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》(安监总政法〔2013〕115 号)等系列文件中也未见涉及事故调查费用的内容,应急管理部组建以后也尚未就事故调查费用作出明确规定。

继《安全生产法》和国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》颁布实施之后,全国各地相继出台地方法规《安全生产条例》规范事故调查处理,部分省份出台政府规章或规范性文件规定了事故报告和调查处理的实施办法。全国共有30个省份出台了省级地方法规《安全生产条例》,其中有2个省份在地方法规《安全生产条例》中明确规定“事故调查处理费用由发生事故的生产经营单位承担”,其他28个省份在地方法规《安全生产条例》中未对事故调查费用作出明确规定;全国有14个省份出台政府规章或政府规范性文件性质的事故报告和调查处理实施办法或者具体规定,在14份文件中,仅有1家政府规章规定了“事故调查中发生的有关费用,由事故发生单位承担”,其他13份文件均未涉及事故调查费用的内容。

数据显示,目前国家安全生产的法律、行政法规、行政规章、地方法规、地方政府规章和规范性文件对事故调查费用的规定整体上是缺失的。但事故发生后,事故调查费用(包括聘请专家参与调查费用、检测检验鉴定费用、调查人员食宿车辆费用等)是客观存在的事实。由于缺乏法条的规定,各地在事故调查费用谁来承担的问题上出现了不同意见和做法:一种意见认为政府组成调查组调查事故是一种政府行为,由此发生的事故调查费用应当由政府部门承担,因此调查人员会按照程序向政府申请事故调查专项资金,由政府主动承担事故调查费用;另一种意见则认为,既然是企业发生的生产安全事故,政府为了企业调查事故,所产生的费用理应由事故发生单位承担,政府没必要也不应该为企业买单。

工作实践中,一些政府调查人员常常直接指令事故发生单位承担调查费用。还有一种情况,调查人员明知没有法律规定,但政府也不想承担调查费用,常常会“暗示”事故发生单位去处理有关费用;特别是《生产安全事故应急条例》(2019年4月1日实施)规定应急救援费用由事故责任单位承担的原则以后,很多政府调查人员就把事故救援费用和事故调查费用等同起来,认为由企业承担事故调查费用理所应当。而作为事故发生单位,因自身处以一种“接受调查”的被动地位,不敢或者不愿和政府有不同意见,也常常会主动承担调查费用。无论“明讲”或者“暗示”,大部分事故发生单位都承担了事故调查费用,这似乎也成了事故调查处理的潜规则。

哪些层级的文件可以设定事故发生单位承担事故调查费用

政府实施事故调查是行政管理行为,因此必须以法律法规、规章或者规范性文件作为管理的依据。若由政府承担调查费用,这个问题并不复杂。但让事故发生单位承担事故调查费用则涉及行政相对人的权益、义务事项,必须明晰在哪些文件中可以对该事项进行设定:

规范性文件能否设定。

中共中央国务院《法治政府建设实施纲要(2015—2020 年)》指出,“规范性文件不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务”。2018年5月国务院办公厅发布《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37 号)规定“行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项”、“不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务”。全国大部分省份都制定了具体的规范性文件管理办法,对行政管理中涉及行政相对人权益、义务的事项进行了明确。由于“由事故发生单位承担事故调查费用”是增加行政相对人义务的事项,因此,在无法律法规明确规定的情况下,各级政府或者事故调查处理部门不能通过制定规范性文件来设定由事故发生单位承担调查费用。

部门规章和地方政府规章能否设定。

《规章制定程序条例》(2017年修订)第三条第二款规定:“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”该条款对行政规章和地方政府规章就涉及行政相对人权益、义务事项作出了限制性要求,在目前现行法律、国务院行政法规、决定、命令对事故调查费用没有作出规定的情况下,国务院部门规章不能设定由事故发生单位承担调查费用的规定。另外,在多数地区地方性法规未作出明确规定的情况下,地方政府规章也不能作出规定,让事故发生单位承担调查费用。

地方性法规设定由事故发生单位承担调查费用的合法性探讨

《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院493号令)是目前国务院和地方各级人民政府调查处理事故的主要遵循。493号令规定了事故调查的原则和程序,明确事故调查实行分级调查的原则。由于各地企业分布的行业类别有所区别,因此各地发生事故的行业领域、事故类别也不尽相同。有的地方煤矿事故较多,有的地方非煤矿山事故较多,有的地方危险化学品事故较多,且事故类别(坍塌、冒顶、触电、机械伤害、高处坠落等)也存在地方性差别。但是,按照493号令规定的调查程序,其事故调查组组成、事故调查方案制定、调查内容、调查过程、调查时限、责任认定等法定事项是不能随意变更的,各级政府必须严格遵从,不应当因事故的“地方特色”而有差别。因此,其间发生的事故调查费用并不具有“地方性事务”和“需要根据本地区实际情况作出规定”的本质特征。493号令中并未规定“各省、自治区、直辖市人大及其常委会可以结合本地区实际情况,就事故调查费用作出具体规定”,是否对事故调查费用进行设定并不影响法律和行政法规的执行,因此在地方性法规中对该事项进行设定,明确“事故调查费用由事故发生单位承担”,其必要性和合法性值得探讨。

综上所述,让事故发生单位承担事故调查费用,应当从法律、行政法规层面予以明确。

从事故调查与事故救援的法律属性分析事故调查费用的归属

事故调查和应急救援是紧密关联的两个事件,虽然都是针对事故发生后由政府部门采取的行政行为,但在本质上是完全不同的。因此,其费用的归属也应是不同的:

目的不同。事故调查的目的是查清事故原因,提出对策措施,确定责任单位和责任人,提出追究责任的建议,防止类似事故再次发生。事故救援的目的,是通过政府组织协调救援力量开展救援行动,防止事故进一步扩大化,减少或者降低人员伤亡和财产损失。事故调查是政府施行的管理行为,而事故救援则是政府主导的服务行为。

必要性不同。事故调查由多个政府部门组成事故调查组,必须以出具事故调查报告为终结,属于必须完成的事项,具有强制性,不能随便撤销。而事故救援则是由政府部门、社会救援力量、企业救援力量参与的活动,可以根据事故发生发展的情况,适时决定是否终止。特别是当事故发生单位依靠自身力量或者借助邻近救援队伍,能够控制灾情,完成救援任务时,政府就没必要参与事故救援。因此,政府部门的救援行为有时候并不是必须的。

受益方不同。事故调查的目的是针对发生的事故,查清事故原因,提出防范措施和处理意见,为政府安全生产管理提供科学依据。政府根据事故调查的数据,对本地区防范类似事故作出决策,防止类似事故再次发生,提升当地安全生产管理水平,就事件本身而言,受益方是政府而不是企业。而救援本身对企业来说是一种止损行为,企业是受益方,因此应当对参与救援的队伍和人员(无论是政府的或者是民间的)在救援活动中发生的损失给予补偿,应当由被救援的事故发生单位支付相应的救援费用。这也符合民法受益补偿原则。

综上所述,事故调查费用不同于事故救援费用,不能简单地将二者混为一谈,更不能简单地规定事故调查费用一律由事故发生单位承担。事故调查费用该由谁承担,应根据事故调查过程各自应当履行的责任和义务来确定,不能一概而论。

一些部门的做法是值得借鉴的。2018年5月1日起实施的《道路交通事故处理程序规定》(公安部令第146号)规定:涉及事故调查的“检验、鉴定费用由公安机关交通管理部门承担”“因扣留车辆发生的费用由作出决定的公安机关交通管理部门承担”。作为公安部的行政规章,《道路交通事故处理程序规定》确立了主要由政府承担调查费用的原则。生产安全事故的调查和道路交通事故的调查有很多相同之处,公安部门的做法对应急管理部门正确处理生产安全事故调查费用,不失为良好的参照。

(作者单位:河南省郑州市应急管理局)

现行的《安全生产法》与2007年国务院发布的《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院493号令)并没有关于事故调查费用的具体条款,也未授权由地方政府作出规定。在原国家安全监管总局有关事故调查的规章及规范性文件等系列文件中也未见涉及事故调查费用的内容,应急管理部组建以后也未就事故调查费用作出明确规定。

观点

☞一种观点认为:生产安全事故救援与调查都是因发生事故而产生的,这两种费用都应该由事故责任单位承担

观点

☞一种观点认为:事故调查与事故救援性质不同,事故调查是政府履行法定职责的行政行为,调查费用不应由事故责任单位承担,而应当由履行职责的政府承担

观点

☞一种观点认为:政府组成调查组调查事故是一种政府行为,由此发生的事故调查费用应当由政府部门承担

观点

☞一种观点认为:既然是企业发生的生产安全事故,政府为了企业调查事故,所产生的费用理应由事故发生单位承担,政府没必要也不应该为企业买单

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